政府是电子政务工程的主体，政府的内部组织结构是电子政务中组织结构分析的重点。

电子政务涉及到社会组织结构的方方面面，如政府、社会团体、学校、企业、公众等，而政府的组织结构，是电子政务规划、设计、建设、运行和维护等各阶段工作必须重视的基础性因素之一。

电子政务的基本组织结构就是电子政务三类行为主体的组织形式，即政府、组织和居民的互动结构（见图一）。

从政府的视角观察，就是政府间的互动，政府与企业、事业单位及社会团体之间的活动；政府与居民的互动等。政府、组织与居民又有各自的组成结构，于是便会构成比较复杂的电子政务的社会基础组织结构，而政府的组织结构，尤其是政府的内部组织结构，是政府电子政务工程中的重要因素。

一、政府内部组织建模的指导思想和原则。

政府内部组织结构建模是电子政务工程中，是传统政务过渡到电子政务过程中的十分重要分析应用工具之一，其目的是抽象出一个政府组织信息化模型，为实施电子政务系统实施提供分析研究和沟通交流的工具和实际支持。

政府内部组织结构的建模的基本思想是，不仅仅要符合当前政府的部门组织结构，更重要的要适应政府机构管理改革的要求。

为提高政府的协调工作的能力，就需要使政府的组织结构改变金字塔式的结构形式，向扁平化发展，更加贴近社会，贴近公众，并利用先进的网络技术和信息技术，向网络化的组织发展，提高跨部门、跨地域的协调工作能力，处理综合事务的能力，真正实现对外“一个窗口”，“一站式”为民服务，解决问题。这要求组织结构建模要充分考虑组织结构间的层次联系、参与联系和业务联系，并拓宽组织对外的接口。

为贯彻依法行政和加强监管，政府的组织机构就必须做到权责分明，执行有约束，事后有监督。这要求在组织结构的建模过程中，需要在组织建模的时候，对业务过程模型、资源模型和信息模型统一考虑，以实现组织与个人职责清楚，权力明确，并在执行过程中形成约束，在事后产生记录，有利于监督。

为提高政府组织的应变能力，组织建模需要适应组织结构的动态变化，以支持政府机构调整的需要。

综合政府组织的其它要求，我们认为政府内部建模需要坚持以下几个原则（图二）：
　

　1、严谨性，组织结构清晰，归属明确，人员职责清晰，权限明确；
　2、协调性，组织间职能互补，资源共享，行动协调；
　3、稳定性，迅速适应组织中要素的变动，保持组织的健壮性；
　4、敏捷性，组织能够适应环境的变化做出组织调整，向更高层次前进。

二、政府内部组织建模的方法。

政府的组织结构分析、优化与设计是管理科学一个的分支，尤其是公共管理的重要内容，组织建模的方法还没有比较合理完善的体系，目前企业的CAD/CAM/CIMS、ERP等系统在探索运用组织建模的工具实施企业信息化。

我们借鉴建模方法CIM-OAS和政府组织管理的知识来建立政府内部组织模型，其目的是建立符合政府组织现实情况，又能反映组织未来的模型，为分析、研究和沟通抽象出一个政府模型，为实施电子政务系统提供参考和实际支持，并为以后的政府组织改革和政务信息化的进一步工作打下基础。

组织模型包括以下内容：
　定义组织的构成要素和方法，人员→基本单元→组织单元→组织。人员是组织内部的个体成员；基本单元是人员构成的最小的单元，有时也可以根据组织大小和层次多少个别定义；组织单元是由基本单元组成；组织单元集合成组织。

建立政府组织结构图，描述政府的基本组织结构，界定组织成员的层次关系和归属关系，基本组织结构是简化的、静态的，可以借助一些辅助结构图来注解。

明确政府组织成员（部门或个人）的职责和权限，职责是成员在一定权限范围内必须的执行的工作；权限是组织赋予成员在一定范围内的决策权力。

建立组织中的角色，角色是具有一定行为的能力，承担一定职责，有一定权限的抽象的虚拟成员，有时它更像一个职务。引入角色主要有两个目的，一是通过角色在组织模型、过程模型和资源模型可以便捷地建立关联，二是通过角色可以通过角色作为中介对组织中的一些职责和权限等重新组合，而不用改变组织的结构和归属关系，而能够适应组织的运行机制。

组织成员与角色的关系如下图所示，（见图三）。

一个成员可以对应一个一个角色，也可以对应两个或两个以上的角色，这对应在实际的政府组织结构中，一人兼任几个职位或几个人都可以处理同一种事务的情况。但是，角色与职责/权限是一一对应的。

建立组织中的团队，团队是从保持现有组织结构和关系不变的情况下，由组织中的成员组成执行特定任务的组织。引入团队主要的目的有：支持组织的灵活性，又保持组织的相对稳定性。譬如，在政府的组织中，可以由各部门选出一些成员组成专门的委员会，或者一些临时项目或任务的组委会等，在组织建模的时候必须对这种情况给予充分的考虑。

界定政府组织的边界。任何一个组织政府都不是孤立的，而是与外部不断发生着各种各样的联系，而我们在建立组织模型时又需要明确组织边界。这时候要根据实际情况和问题的出发点来确定政府组织的边界，以明确问题对象和工作范围。政府组织边界的考虑一般是根据政府组织的行政层次来做指导，比如中央部委，省级机构，市（地区）等；也可以根据业务管理来界定，如工商、公安、财政等。

三、政府内部组织结构建模
　1、建立政府组织结构图
　政府的组织结构一般来说，比较规范，我们可以选定其中一级政府机构，建立该级政府内部组织结构简图如下：
　
　对政府组织结构图的补充：
　1）、组织成员的上级在有些时候不是的唯一的，因为我国的政府机构在行政区划之中还有行业管理关系，这表现在两个方面：一是在组织内部，比如科学技术委员会既与本机政府有行政组织关系，又与上一级科学技术委员会也有行政组织关系，这样在建立组织结构模型时要进行补充。二是上述问题也会在政府内部组织边界上遇到，如在建立市级组织结构模型时，需要考虑市科学技术委员会与国家科技部的关系。

2）、引入团队来解决政府一些比较特殊的组织形式，如专业委员会、活动的组委会等。

2、建立组织成员模板
　下面，我们详细组组织成员的属性，组织单元合基本组织单元都作为一个组织单位，我们采用统一的模板来描述。在模板中，我们不但列出组织单元本身的属性，还说明了组织的与上层的隶属关系，下层组成，同层的合作关系，而且更进一步说明了组织模型与其它模型的关系，参见表一：

　表一 组织单元、基本组织单元的描述模板
　属 性 说 明
　一般属性
　标识(ID) 关键属性;模型范围唯一
　名称(Name) 组织成员的实名
　描述(Description) 描述
　类型(Level) 模型范围内成员层级
　结构属性
　上级组织单元(Father) 上级组织单元ID;关键属性
　关联上级组织单元(R-Father) 关联上级组织单元统一的内部ID列表
　下级组织单元(Sons) 下级组织单元/基本组织单元ID列表;
　关联下级组织单元(R-Father) 关联下级组织单元统一的内部ID列表
　协作组织单元（Brother） 协作组织单元统一的内部ID列表
　组织关系(Relations) 与下级组织单元/基本组织单元关系ID列表;
　人员属性
　负责人(Manager) 组织单元负责人ID
　成员(Members) 组织单元中成员ID列表
　职责/权限/能力属性
　职责(Responsibilities) 组织单元职责ID列表
　权限(Authorization) 组织单元权限ID列表
　能力(Capabilities) 组织单元能力ID列表或描述
　角色属性
　角色(Roles) 扮演的角色ID列表：
　数量 角色ID-1 角色ID-2 角色ID-3…
　关联属性
　功能/过程关联(Fun-Relation) 功能/过程模型中对应的对象ID列表：
　数量 功能ID-1 功能ID-2 功能ID-3 …
　资源关联(Res-Relation) 资源模型中对应的对象ID列表：
　数量 资源对象ID-1 资源对象ID-2 资源对象ID-3…
　信息关联(Info-Relation) 信息模型中对应的对象ID
　自定义属性
　自定义属性集(Atr-Set) 自定义属性ID列表：
　数量 自定义属性ID-1 自定义属性ID-2 自定义属性ID-3…
　版本属性
　版本号(Version) 模型的当前版本号
　设计者(Design-Authority) 建模人员ID
　设计状态(Design-State) 0=在建;1=完成
　设计日期(Design-Date) 最后一次修改日期
　审核者(Check-Authority) 审核人员ID
　审核状态(Check-State) 0=未审核;1=已审核
　审核日期(Check_Date) 审核日期
　模型状态(Model-State) 0=加锁;1=释放

　同时，在组织运行时，是由每个人来参与一系列的活动，完成任务的，所以我们和实际情况一样，组织成员细化到个人，如表二：

表二 人员的描述模板
　属 性 说 明
　一般属性
　标识(ID) 关键属性; 模型范围唯一
　名称(Name)
　描述(Description) 描述
　结构属性
　所属组织单元(Father) 所属组织单元ID;关键属性
　组织关系(Relations) 与所属组织单元/基本组织单元关系ID
　职责/权限/能力属性
　职责(Responsibilities) 职能职责ID列表
　权限(Authorization) 职能权限ID列表
　能力(Capabilities) 职能能力ID列表或描述
　角色属性
　角色(Roles) 扮演的角色ID列表：
　关联属性
　功能/过程关联(Fun-Relation) 功能/过程模型中对应的对象ID列表：
　资源关联(Res-Relation) 资源模型中对应的对象ID列表：
　信息关联(Info-Relation) 信息模型中对应的对象ID
　自定义属性
　自定义属性集(Atr-Set) 自定义属性ID列表：
　版本属性
　版本号(Version) 模型的当前版本号
　设计者(Design-Authority) 建模人员ID
　设计状态(Design-State) 0=在建;1=完成
　设计日期(Design-Date) 最后一次修改日期
　审核者(Check-Authority) 审核人员ID
　审核状态(Check-State) 0=未审核;1=已审核
　审核日期(Check_Date) 审核日期
　模型状态(Model-State) 0=加锁;1=释放

为了提高政府运行模型的灵活性，在过程模型中行为主体是一定的角色，其对应实际的组织或成员，所以我们还必须建立角色属性表，参见表三：

表三 角色的描述模板
　属 性 说 明
　一般属性
　标识(ID) 关键属性; 模型范围唯一
　名称(Name)
　描述(Description) 描述
　职责/权限/能力属性
　职责(Responsibilities) 职责ID列表
　权限(Authorization) 权限ID列表
　能力(Capabilities) 能力ID列表或描述
　成员属性
　成员(ID) 成员ID列表
　关联属性
　过程关联(Process Relation) 包括过程/活动的ID
　功能关联(Funtion-Relation) 包括功能的ID
　资源关联(Res-Relation) 包括组织的ID
　信息关联(Info-Relation) 包括信息对象的ID
　自定义属性
　自定义属性集(Atr-Set) 自定义属性ID列表：
　版本属性
　版本号(Version) 模型的当前版本号
　设计者(Design-Authority) 建模人员ID
　设计状态(Design-State) 0=在建;1=完成
　设计日期(Design-Date) 最后一次修改日期
　审核者(Check-Authority) 审核人员ID
　审核状态(Check-State) 0=未审核;1=已审核
　审核日期(Check_Date) 审核日期
　模型状态(Model-State) 0=加锁;1=释放

四、政府内部组织模型与电子政务中其它模型的关系。
　组织模型主要通过角色与功能模型、过程模型和资源模型进行沟通，实现组织的信息化运行，应该尽可能避免组织的成员直接与其它模型发生关联，以减少组织调整对业务过程的影响。组织模型与其它模型见的关系如下（图五）：

　五、案例说明
　×市×区政府的组织结构分析示例
　组织建模的目的：为了在政务内部实施办公自动化系统，推进电子政务。

组织建模的思想：既反映符合当前政府的部门组织结构（AS-IS），有利于实施办公自动化系统，又能为政府机构管理改革和电子政务的其它系统提供一个基础。

1、组织模型中的组织成员
　在这里，我们省略了更为细化的组织基本单元和人员，
　0级：政府
　1级：区长
　2级：主管副区长
　3级：区政府办公室

　各办：4.1协作办公室
　4.2国有资产管理办公室
　4.3信访办
　4.4民防办公室
　4.5招标办

　各委：4.6发展计划委员会
　4.7经济委员会
　4.8对外经济委员会
　4.9商业委员会
　4.10建设和管理委员会
　4.11科学技术委员会
　4.12信息化委员会
　4.13人口和计划生育委员会

　各局：
　4.14城市规划管理局
　4.15房屋土地管理局
　4.16环境保护局
　4.17市容管理局
　4.18财政局
　4.19审计局
　4.20物价局
　4.21统计局
　4.22教育局
　4.23文化局
　4.24卫生局
　4.25体育局
　4.26人事局
　4.27民政局
　4.28劳动局
　4.29档案局
　4.30司法局
　4.31公安局杨浦分局
　4.32国家税务局、上海市地方税务局杨浦区分局
　4.33工商行政管理局杨浦分局
　4.34质量技术监督局
　4.35药品监督管理局杨浦分局

　各机关团体：
　4.36妇联
　4.37工会
　4.38团区委
　4.39法院
　4.40检察院
　
　各街道、镇：（上海杨浦区为例）
　4.41定海路街道
　4.42大桥街道
　4.43平凉路街道
　4.44江浦路街道
　4.45控江路街道
　4.46延吉新村街道
　4.47长白新村
　4.48四平路街道
　4.49杨浦区街道
　4.50殷行街道
　4.51五角场街道
　4.52江湾新城街道
　4.53五角场镇政府

　区直属机构：
　4.54五角场科技园区

2、组织成员的属性
　我们以4.11科学技术委员会为例，建立组织单元模型

组织单元

组织单元还需要继续细化，指导每个个人成员。（此工作在此省略）

　建立各组织成员属性表，不仅仅是组织建模的基础，而且是政府电子政务工程的前提之一。

1）政府主要领导级，共约有15张表；
　2）各委、办、局、街道等共约60张表；
　3）各委、办、局、街道下属共约300张表；
　4）各成员的个人成员公约500张表

所以估计整个区内部组织成员共约需900张表。完成这些表不仅仅需要实施政府信息化项目的咨询公司、硬件供应商、软件供应商等着手落实，还应该鼓励所有组织成员积极参与，既能够帮助完成组织建模中的基础工作，又能够提高大家对政府信息化工程的参与意识和积极性，这将对整个项目产生深远的意义。

2、政府组织结构图
　政府组织结构粗看起来层次结构清楚，组织归属明确，但是组织的实质是完成一定的任务，所以在分析组织结构的时候，我们清楚组织层次关系和归属关系的基础上，必须再考察组织间的业务关系，这样能够了建立良好的组织结构模型。

政府组织结构简图（略，可参见图4），其最主要的特点是所有的部门只有一个上级。
　政府组织结构中双重或多重归属，其主要出现在那些既有行政管理关系又有行业管理关系的政府组织中。以区科学技术管理委员会为例来，如图六：

政府组织结构中的组织间的业务协同关系，即许多组织在业务过程中常常跨越职能部门结构，协同工作。针对这种组织特点，我们必须将组织的关系结构进行比较完善的描述，这对以后业务过程建模和实施有非常重要的意义。如区科学技术委员会除了与上一级区府、市科委的关系外，同等部门关系还有五角场高科技园区，及其跨越政府内部组织边界的协作关系，如区的各科技园区。

在分析政府内部组织结构的时候，我们还要重视内部组织单元与跨越组织边界的其它组织比较经常的业务关系，从而为系统设计提供参考。

这种组织结构简图、辅助图及其说明，如果我们细化到基本单元，估计需要约100张组织结构分图。

3、组织模型的IT化
　以已经建立的政府组织模型为基础，运用计算机技术实现组织模型的生成、定义、描述和管理维护的IT工具，然后就可以把政府实际的组织构成映射到政府信息化应用系统中，信息化系统中有了主体，相当于信息化社区中有了我们人类，有了一批工作人员和工组单位。

　需要指出的的是：

1）尽管我们已经很努力，但是信息化系统中的组织模型与实际的组织还是存在不一致的地方，这并不全是错误，往往是收到由于信息系统的能力限制。

　2）信息系统中的组织永远是实际系统的子集，也就是实际组织的一些属性并没有或者无法反映到系统中来，这需要我们对这些属性做出特别的注解，以在系统的其它方面给予改善。组织IT化的方法与工具，这里就不再细述。